1.1.引言
? ? 國有資產管理是指對所有權屬于國家的各類資產的經營和使用，進行組織、指揮、協調、監督和控制的一系列活動的總稱，其基本目標是實現國有資產的保值與增值。廣義的國有資產管理是指作為國有資產所有者的各級政府實施所有者權利的一系列行為的總稱；而狹義的國有資產管理則是指國有資產的授權經營者依照法律和國家的授權所實施的國有資產經營行為的總稱。
? ? 過去三十年間，我國國有資產管理及國企改革已經歷三大階段多輪次調整，初步構建了適合中國特色環境的國有資產管理體系，尤其是在國資委成立后的十一年間，國有資產管理取得斐然業績，但在此過程中，改革核心步伐滯緩現象日益突出，國有資產管理亟須在新的環境下推動前進。十八屆三中全會已明確將深化改革推向市場，我國國有資產管理將進入新一輪黃金發展期，在此過程中有望連帶產生巨大投資機遇。
? ? 投中研究院依托對我國股權投資市場多年研究和對國有資產管理改革的長期跟蹤，專題探討本輪國有資產管理改革與股權投資的交聯關系，其中重點關注以下幾個方面：
? ? ·以國資管理平臺為主體，直接開展股權等投資業務
? ? ·以國有企業為投資標的，吸收多方資本推動混合所有制經濟
? ?· 國有企業與投資機構協作，共同設立私募基金開展股權投資
? ? 本報告從我國既往國有資產管理改革路徑、改革政策導向、代表性探索模式等方面梳理我國國有資產管理現狀和發展趨勢，結合國內外國有資產管理特點及我國PE行業特征，探討分析我國國有資產管理改革過程中的投資機遇，以供各級國有資產管理中心、投資機構、第三方服務等相關機構參考。
? ? 1.2.國有資產管理改革再加速
? ? 自十八屆三中全會決議發布起，我國國有資產管理已進入新一輪跨越式發展期，本輪改革著重強調以管理資本為核心，發展混合所有制經濟，放大國有資本的影響力，吸引民資、外資等社會資源參與國資改革，支持各類企業“走出去”參與全球資源配置，不斷激發國有資產及國企改革創新的動力和轉型發展的活力。
? ? 以管資本為主加強國有資產監管意味著在管理上將出現多重轉變：其一，從管理全口徑資產向管理出資人投資資本的轉變；其二，從管理企業經營管理者到管理投資企業董事會代表的轉變；其三，從管理企業重大事項向部分委托董事會授權管理的轉變。
? ? 1.2.1.政策基調：混合所有制
? ? “允許更多國有經濟和其他所有制經濟發展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業員工持股，形成資本所有者和勞動利益共同體。”
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? ? “完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。
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? ? “準確界定不同國有企業功能。國有資本繼續控股經營的自然壟斷行業，實行以政企分開、政資分開、特許經營、政府監管為主要內容的改革，根據不同行業特點實行網運分開、放開競爭性業務，推進公共資源市場化。”
? ? 資料來源：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》
? ? 2013年末，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）、十八屆三中全會決議已對國有資產管理及國有企業改革在頂層設計方面定好基調。接下來，在習李班子的領導下，我國國有資產管理及國企改革將進入新的發展階段，圍繞“向管理資本轉變”和“放開競爭性行業”兩個維度逐步展開推進。
? ? 圖1：國有資產管理改革政策趨向
? ? 資料來源：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、投中研究院
? ? 目前中央及地方政府關于國有資產管理改革框架已初步形成統一意見，上海、廣東等地已經率先開展探索嘗試，預計春節之后，“深化國有企業改革的指導意見”與“關于完善公有制實現形式的指導意見”有望相繼出臺，在國企分類監管、股權激勵、擴大對民資開放等方面給予更加明晰指引。
? ? 1.2.2.嘗試向管理資本轉變
? ? 本輪深化國有資產管理改革的核心是從過去以管國企為主的模式向管國有資本為主模式轉型，更好地體現國有資本出資人的角色。《決定》已指出：完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。
? ? 根據國資委相關表述，國有資本的投資公司將以產業資本投資為主，著力培育產業競爭力。未來，國資委未來將采取“管多、管少、不管”并舉策略，突出市場化的改革措施和管理手段，不干預企業的具體經營活動，不干預企業的法人財產權和經營自主權。
? ? 其一，充分借鑒新加坡淡馬錫模式，國資委根據職能不同分別建立省/市等不同級別不同側重點的國有資本投資公司/管理中心，承擔所轄國有資產的管理責任，逐步改變以往以管理企業為主要手段的管理模式。
? ? 其二，對國有企業進行分類甄別，根據各國有企業的實際情況，推行個性化實施方案，陸續降低國有股份比例，引入非國有資本及不同類別國有資本進入，推動大多數國有企業加快實現混合所有制。
? ? 其三，嚴格推行所有權和經營權分離機制，以“市場在資源配置中的主導地位”為指引，突出市場化改革措施，盡全力實現監管職能部門不涉入企業的具體經營管理，達到充分放權初衷，同時加大激勵體制建設。
? ? 總體來看，在開展向管理資本轉型過程中，基于現有資產的資本化運作已經成為下一步改革工作的重點推進方向。其中在推動部分國有資產退出變現和重組整合過程中將激活龐大體量的投資市場，在放權過程中有利于傳統僵硬的國企運營體制逐步探索市場化運作機制，逐步參與以民資企業為主的充分性市場競爭。
? ? 1.2.3.逐步放開競爭性行業
? ? 從產業經濟布局來看，我國國有經濟布局很不不合理，大量國有企業分散于下游競爭性領域，形成亂而弱的困局。國資委統計數據顯示，在2010年統計124455戶國有企業中，基礎性行業占27.47%，一般生產加工行業占20.38%，商貿服務及其他行業占52.15%，70%以上的國有企業仍分布在一般生產加工、商貿服務等各類競爭性領域中。
? ? 針對國有企業分布現狀，對不同功能的企業進行分化處理已勢在必行，在《決定》和三中全會決議中，關于公益性領域、自然性壟斷行業已經初步界定，稍后國資委、國務院發展研究中心等部門陸續對國有企業分類做了探索性歸納。立足于國有股份逐步下降并適度退出的改革精神，投中研究院認為，隨后兩三年內在不同類別國有企業中，國資委將分別采取靈活處理方式，其中商貿類、一般生產加工類等競爭性行業有望成為改革的先頭兵：
? ? 其一，競爭類國資國企以經濟效益為導向，在市場競爭中實現自身效益最大化。
? ? 商貿服務、一般性生產加工等競爭性行業，不處于國有資產未來重點發展方向和功能之中，屬于不需要國有資本控制、可以由社會資本額控股的領域，國有資本可以采取國有參股的形式，或者是可以全部退出。未來將會大量出現資本與民營資本重組，國有資本出讓控股權甚至完全退出，將成為新一輪國有企業改革浪潮的先行者。
? ? 其二，公共服務類國資國企以服務百姓，確保城市平穩有序運行為目標，追求企業社會效益，以運營效率、服務質量、運營安全等為考核指標。
? ? 在基礎建設、公眾服務等領域，以非營利性服務為核心不斷加大國有資本的投入力度；在養老、醫療、教育等領域，基于社會保障職能加大國有資本的投入規模，同時構建好支持服務體系大量吸引引入民間資本進入。
? ? 其三，功能類國資國企以完成各類重大專項及貫徹重大戰略方針為主，經濟效益在考核中的重要性降低。
? ? 對于涉及國家安全的少數國有企業、國有資本投資公司、國有資本運營公司將堅持采取國有資本的形式；涉及國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域將采取適度開放措施，保持國有絕對控股底線；涉及支柱產業、高新技術等行業的國有企業采取一對一更加靈活的處理機制，保持國有相對控股地位。
? ? 綜上所述，競爭類國企的重組、退出等運作與資本市場的對接空間最大，無論是民間資本、外資還是不同級別的國有資本會將本領域作為重點關注對象。在競爭類領域中，零售業的市場化步伐相對領先，現金流狀況較好，而且其市場比較分散，企業競爭力繼續提高，投中研究院認為該領域將成為今年資本對接的主要突破口。
? ? 1.3.國有資產管理資本化機遇
? ? 從既往發展歷史看，在國有資產管理過程中，資金匱乏始終是相對次要的要素，管理制度、激勵機制等體系的不健全是制約國有資本發揮更大力量的核心要素，在傳統國有資本一支獨大的格局下，即便有第三方機構提供咨詢支持等服務，也很難從內部實現革命性創新。而在開展資本化運作的過程中，非國有資本逐步被引入到混合所有制中，各方資源隨之被導入進來，優秀的人才、先進的管理、市場化的運營體系等可以彌補國有企業的短板。
? ? 股權資本是中國資本市場中重要的一個分支力量，它通常由非國有的市場化資本構成，管理團隊由具有豐富經驗的專業人員組成，借鑒吸收海外成熟管理模式，以市場化方式運作。股權資本可以在國有資產保值升值過程中起到很好的互補作用，同時在國有企業彌補短板提升競爭里過程中給予是有效支持。
? ? 投中研究院認為，從開展資本化運營的類別看，國有資產管理的資本化可以從三個合作模式延展：立足國有資產管理平臺直接開展資本運作，這是開展資本化較為直接的操作方式；以國有企業為載體，逐步收縮國資戰線實行國有股份減持盤活資產，在政策支持體系逐步完善的大環境下，隨后一兩年將是最佳推進時機；以國有企業乃至其他國資管理平臺資本管理為核心，參與投資基金，與投資機構實現資本和投資管理的強強聯手。
? ? 1.3.1.資本拓展1.0模式
? ? 在資本運作過程中，以國有資產管理平臺為中心的自主外延式拓展是最直接的方式，投中研究院將此類模式歸納為資本拓展1.0模式。從平臺資本拓展的差異看，此模式大致可分為產業投資/高投集團、國有資本運營公司/中心兩個類別。需要注意的是在過去幾年發展過程中，該模式也在不斷進化，除直接開展投資外，陸續演化形成依托于管理平臺及國有企業出資的投資基金模式。
? ? l產業投資公司/高投集團
? ? 以中石油、中石化等為代表，公司本身在某領域具有很強競爭力，或者保持相對壟斷的地位，圍繞自身主業開展持續性投資行為，不斷加強產業鏈競爭力，在相對壟斷市場內為經濟發展和公眾服務提供更多支持。
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? ? 案例：中石油管道聯合有限公司
? ? 2013年，中石油聯合泰康資產及國聯基金，共同投資設立中石油管道聯合有限公司，其中，中國石油以西部管道資產作為出資，泰康資產及國聯基金分別以現金出資360億元、240億元。
? ? 根據合同約定，中石油以西部管道資產作為出資，西部管道資產經評估后的價值合計200億元，認繳合資公司注冊資本200億元，占合資公司注冊資本的50%；泰康資產以現金出資360億元，認繳合資公司注冊資本120億元，占合資公司注冊資本的30%，其余計入資本公積；國聯基金以現金出資240億元，認繳合資公司注冊資本80億元，占合資公司注冊資本的20%，其余計入資本公積。
? ? 各方約定，自合資公司成立之日起十年內各方不會通過股權轉讓或者其他方式退出合資公司，十年后由中石油或指定公司回購另外兩方所持股份。
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? ? 以招商局高投集團、華潤高投集團、平安高投集團為代表，公司已經涉入多個領域，其主營業務已經形成較強競爭力，在業務多元化戰略布局過程中，陸續進入其他領域，在產業運營形成高投集團化交叉支持發展的架構，此外從財務投資角度圍繞利潤最大化不斷開展投資業務。
? ? l國有資本運營公司/中心
? ? 以地方性國有資本管理公司為代表，圍繞當地產業優勢和發展戰略布局，以資本為紐帶，以當地企業為核心開展投資、并購等操作，核心目標是加速推動當地產業升級。
? ? 自建投融資平臺是開展國有資產管理的最直接方式，除了國資管理中心類的投資平臺外，近幾年也陸續發起以國企為依托的股權投資基金。在此類架構運作過程中，市場化運作并不完善，通常著重于支持地方政府融資、參與地方企業轉型升級，往往很少有民間資本參與其中。在具體運作管理中，部分投委會成員由政府部門官員或國企高管擔任，較難遵循市場化原則做出投資決策，通常以風險性較低的項目投資或政府引導性建設投資為主，除此之外，職業投資團隊激勵機制至今是難以解決的核心問題。
? ? 投中研究院認為，破解此類桎梏的鑰匙在于多方面：核心在于立足政府管理體制的彈性創新，給予平臺更大的自我管理權限，在此基礎上嘗試吸引多方資本進入，包括全國性國有資本、民營資本等，以相對市場化的股東架構倒逼運營體制改革。
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? ? 案例：北京國有資本經營管理中心
? ? 2009年1月5日，北京國有資本經營管理中心正式成立，這是繼2003年10月北京市國資委成立后，市委市政府推進首都國資國企改革全新的探索。中心為全民所有制企業，初始注冊資金300億元。
? ? 中心實行以管理委員會為決策層，經營層為執行層的管控模式。中心管理委員會成員由市國資委領導班子成員兼任（不取薪），管理委員會主任由市國資委主任兼任；執行層按市場化方式選聘，實行任期責任制。
? ? 中心職責可分為六個方面：
? ? 其一，實現市委市政府戰略意圖的產業投資平臺；
? ? 其二，以市場方式進行資本運作的融資平臺；
? ? 其三，推動國企改革重組、實現國有資本有序進退的產業整合平臺；
? ? 其四，促進先導性產業發展和企業科技創新的創業投資平臺；
? ? 其五，持有整體上市或主業上市企業的股權管理平臺；
? ? 其六，企業實施債務重組以及解決歷史遺留問題的服務平臺。
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? ? 目前各省市國有資產管理系統大多已經出現1-2家省級國有資產管理中心類機構，由于不同原因，各平臺在資本化運作方面推進不一，或實質推進或停滯不前。投中研究院分析認為，在本輪改革風潮下，預計各省市陸續推出2-3家獨立運作的國有資本管理/運作中心，在傳統產業投資之外嘗試加大股權投資業務力度；與此同時，在國有資產相對集中的地級市也將成立1-2家同等性質機構，負責轄區內國有資產的資本化運作。
? ? 1.3.2.國企造血2.0模式
? ? 實踐證明，發展混合所有制經濟，比較可行的基本方式是成為公眾公司、實現整體上市。在上一輪國有資產管理改革過程中，對優質國有企業進行改制重組上市的模式一度在各地集中推廣，形成較為批量化投資機遇，在此期間形成弘毅投資等一批專業化運作機構。隨著國資改革的推進，資本市場上關于國企上市公司的并購重組將更加風生水起，投中研究院將此類模式歸納為國企造血2.0模式。
? ? 并購重組將主要表現為三種主要形式，即大股東優質資產注入、戰略轉型及引入戰略投資者、向行業上下游及跨行業并購。回首2013年，發改委、證監會等部委對鼓勵推進并購重組業務陸續推出多項政策，如：《關于加快推進重點行業兼并重組的指導意見》，鼓勵汽車、船舶、電子、醫藥等九大行業加快兼并重組；證監會推行并購重組分道制，在簡化審批、提高效率的基礎上，加速了上市公司兼并重組的步伐。
? ? 在政策影響下，2013年中國市場出現異常火熱的現象，尤其是在手游、文化傳媒、醫療健康等領域掀起極其罕見的過熱現象，根據CVSource投中數據終端顯示，2013年中國并購市場宣布交易案例數量5233起，披露金額案例數量4496起，披露交易規模3328.51億美元，與去年同比分別增長17.15%、21.35%、5.72%，并購數量和并購規模均為近7年來最高。
? ? 投中研究院認為，在政策組合拳的影響下，并購重組的氛圍已經構建完成，但借殼上市的動力和誘惑力已經大幅縮水，市場需要有新的突破口爆發。近幾個月來滬市深市國企上市公司相繼集中停牌籌劃重大事項，以國資整合將為主體的并購重組將成為2014年中國并購市場的核心動力之一。
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? ? 案例：綠地高投集團
? ? 2013年12月19日，上海聯合產權交易所公布了上海國有企業綠地高投集團增資擴股結果，平安創新資本、鼎暉嘉熙、寧波匯盛、珠海普羅、上海國投協力發展等五家PE機構搶得籌碼，5家機構以5.62元/股的價格聯合向綠地增資117.29億元，將占綠地擴股之后股本的20.14%。
? ? 平安創新資本、鼎暉嘉熙、寧波匯盛、珠海普羅、上海國投協力發展等五家PE機構搶得綠地兩成股權。五家機構分別認購10.37億股、4.44億股、4億股、1.04億股和1億股，合計認購20.87億股，增資單價均為5.62元/股，認購成本分別約58.3億元、25億元、22.5億元、5.9億元和5.6億元，合計耗資117.29億元。
? ? 而在綠地現有的股本結構中，綠地職工持股會占36.43%，上海城投占26%，上海地產高投集團占比25.03%，上海中星高投集團持9.65%，上海天宸股份持2.89%。而上海城投、地產高投集團和上海中星均為上海市國資委下屬企業，即上海國資通過3家公司持有綠地高投集團約60.68%的股份。
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? ? 投中研究院認為，綠地增資擴股是我國對國有企業進行資本化運作的典范之作，目前各地存在大量由省市國資獨資或高比例控股的國有企業，在對此類企業改造推向資本市場的過程中，國資持股過多的問題是必須解決的核心困難。此前，政府對國企改革的理念未能有效放開，故而在國有持股方面未曾開展降低持股權的嘗試，在新一輪的改革理念中，針對不同企業特點適當下調國資持股比例激活國資力量已經達成共識。在綠地案例中，平安高投集團旗下平安創新資本和國家開發投資公司旗下國投協力發展共同參與，這表明上海有意探索中央和地方國有資本共同參與資本運作的思路。
? ? 十八屆三中全會進一步明確，要積極發展國有資本、集體資本、非公有資本交叉持股、相互融合的混合所有制經濟。新一輪國資國企改革提出，積極發展混合所有制經濟，引入股權投資基金參與國有企業改制上市、重組整合、國際并購。這極大地調動了私募股權基金的參與熱情，目前諸多PE機構專門成立了工作小組，以對接國資國企改革的機會。從協作角度看，PE的運作團隊體現出專業化特征，背后資金來源也更為多樣化，在戰略合作過程中能夠在機制創新上助力國資國企改革。
? ? 鑒于涉及國企事宜的特殊化管理，投中研究院認為中短期內這一市場還處于觀望大于實操的狀態，在競爭類國有企業中，民間資本融入的可能性較大，尤其是在僅涉及少量股權的交易中；而對于涉及大宗股權投資及非競爭類國企改制過程中，民間資本的融合性將大大折扣，故而在國企重組上市過程中將出現其它國資背景機構以及部分具有豐富國資改制經驗機構為主的現象。
? ? 在實際操作上，國有資產和民營資本的聯姻存在諸多難點，在被動并購領域可能有更多合作機會，而在主動并購投資領域民資參與相對困難。相對于國企復雜的運作流程和諸多限制，市場化投資機構更加傾向于跟純民企打交道；與之相對應，此前曾在國企改制過程中取得豐富經驗的少數投資機構將在其中發揮更大作用。
? ? 1.3.3.資本協作3.0模式
? ? 在前幾年股權投資市場發展過程中，投資機構少有與國有企業開展資本協作的先例，在新一輪國企改革的過程中，以國企資本或國有資產管理中心資本為紐帶開展市場化資本運作的探索逐步升級，PE機構聯合國企設立并購基金/產業基金的例子會不斷增多，投中研究院將之歸納為資本協作3.0模式。
? ? 投中研究院認為，德益消費升級產業基金、海通并購資本管理有限公司等基金的運作模式可以看為以往與引導基金合作基礎上升級而成的與國有企業合作的資本合作3.0模式。在國有資本參與型股權投資基金中，通常由職業團隊主導設立PE基金，國資不干預基金人事薪酬，不參與具體項目決策，國有投資監管中的投資項目審批制和項目審計制度不再使用，這種模式能夠以更加市場化的方式運作，更好的實現國有資產保值增值的目標。
? ? 換個角度看，此類基金運作的對象多圍繞主要出資方意圖觸及或延伸產業鏈的方向所在，在傳統國企自行改革造血過程中，往往因為僵硬的管理體制和陳舊的運營理念很難迎接市場化企業的挑戰。但通過此類投資模式，企業方以變通化手法鎖定目標主體，使國企并購整合更高效，實現產業鏈延展預期，與此同時投資機構增加退出渠道、提高退出效率、降低風險。
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? ? 案例：德益消費升級產業基金
? ? 2013年，益民高投集團攜手德同資本共同發起設立“德益消費升級產業基金”，通過利用德同資本的資源優勢及其各種專業金融工具放大益民高投集團的投資能力，以產業整合與并購重組等方式，專注于投資消費連鎖行業和電子商務及其他新興渠道的消費類企業，以及收購海外知名或有特色的消費連鎖品牌整合后發展國內業務。
? ? 該基金目標規模7.5億元，益民高投集團作為基石投資人出資2.36億元，基金管理人德同資本旗下管理公司出資1400萬元，基金管理人向市場配套募集5億元。德益消費升級產業基金成立后，由德同資本提供日常運營及投資管理服務，基金存續期為5年，其中前兩年為投資期，后3年為項目回收期。
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? ? 1.4.既往國有資產管理發展借鑒
? ? 我國國有資產管理的革新路困難比較多，與歐美及東南亞其它國家有所不同，故而探討新一輪國有資產管理改革機遇在當前政策引導基礎上，還需借鑒參考既往改革路上的難點和彎路，
? ? 1.4.1.我國國有資產管理歷程
? ? 我國國有資產的構成最早源于建國前各根據地陸續構建形成的資產，建國后通過大規模國有化逐步形成現有國有資產的主要內容。對國有資產最初的管理模式主要參考借鑒蘇聯的經驗，伴隨著我國經濟由計劃經濟向市場經濟接軌，國有資產管理理論的探索和管理模式的嘗試逐步由行政管理向產權管理過渡，并逐步向資本管理轉型。
? ? 過去三十年間，國資管理和國企改革已經經歷了數輪調整，總結出一些經驗，總體來看，我國國有資產管理改革平均五年左右規劃確定階段性方向，每年進行適當的微調和創新。從階段性發展重點來看，既往國有資產改革可分為三個階段：
? ? 1978年-1992年 ?初步探索期：放權讓利 抓大放小
? ? 自1949年建國至20世紀90年代初期，我國國有資產一直被作為非商品性質的資產進行管理，在傳統計劃經濟體制下，對國有資產管理經營的目標是追求社會效益最大化，其管理體制完全套用行政管理的模式。
? ? 在此期間的改革思路是，通過“簡政放權”使企業擁有自主權；通過“減稅讓利”使企業擁有自主錢，但是沿著這一思路十年的改革并未取得令人滿意的結果，實踐效果與改革預期出現一定程度的背離。
? ? 1993年-2003年 ?制度創新期：股份改革 吸引戰投
? ? 20世紀90年代初，社會主義制度下計劃和市場的關系問題使改革陷入發展的僵局，1992年起國有企業改革進入了企業制度創新的階段，利用公司制度“所有權與經營權分離”的特點，使投入企業的國有資本既保持國家最終所有，又使企業成為獨立的市場主體，以此來尋求國有經濟與市場體制融合的有效途徑。
? ? 黨的十五大、十六大、十六屆三中、五中全會對社會主義基本經濟制度理論做了全面的闡述，明確在公有制為主體的條件下發展多種所有制經濟的發展方向，在此基礎上陸續提出加大國有大型企業股份改革，放寬市場準入，實現投資主體和產權多元化等目標，國有資產管理在中央政府領導下進入革新時代。
? ? 2004年-2013年 ? 縱深推進期：產權改革 資本運用
? ? 中共十六大之后，現代企業制度建設的繼續深化、國有資產管理方式的變化和資本市場的改革使我國的國企改革進入了一個新的階段，本階段，國企改革依然是以抓大放小為主，同時以產權多元化和治理結構建設為中心。2003年中央和地方國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）的成立，這表明國家已經開始進行積極并富有成效的嘗試，為構建國有資產管理的有效治理結構奠定了基礎，此后十年在國資委的管理下，我國國有資產管理進入縱深推入階段。
? ? 建國以來，我國經濟從一窮二白的局面逐步發展形成相對完善的工業化體系，實現經濟自給自足，國有資產在其中發揮著不可替代的作用，但伴隨著經濟的不斷發展原有體制下國有資產的作用越來越小。在首輪輪改革中，削減外部行政之手對企業的管制，讓國有企業自主發展激發活力是改革思路的核心點，但最終成效與預期差距過大的教訓深刻，在后續改革推進過程中更加注重體系化的制度建設，尤其是完善現代企業制度、戰略調整國有經濟布局、完善國有資產管理體制等領域。
? ? 完善現代企業制度
? ? 既往國有企業在所有權和經營權分離方面并不徹底，圍繞推進國企市場化改革，應建立權責明確、管理科學的現代企業制度，夯實企業的市場主體地位，分類健全法人治理結構、分類實施長效激勵約束、建立市場化選人用人機制。
? ? 具體而言，出資人機構受國家委托擁有股權，依《公司法》以股東方式行使出資人權利、履行出資人職責，承擔有限責任；企業擁有法人財產權，在公司治理框架下自主經營、自負盈虧，成為獨立的市場主體。
? ? 國有經濟布局戰略調整
? ? 國有資本由覆蓋各行業、各領域，向國家必須控制的行業領域集中，減少國有資本涉足企業的數量。將十幾萬戶企業的國有股權分散給各個國有資產管理機構，每個機構也要面對500-1000戶企業，這樣寬泛的管理幅度幾乎不可能管好。但通過調整國有經濟布局和“抓大放小”，減少國有資本覆蓋企業的數量，并不是短期就能做到的。要堅持“進而有為、退而有序”，采取多種方式優化國資布局結構，把更多國資集中到關系國計民生的重要行業和關鍵領域，深化開放性市場化重組、發展混合所有制經濟、用好國資流動平臺。
? ? 完善國資管理體制
? ? 堅持出資人職責定位，以管資本為主，以產權為紐帶，實現更有效率、更有活力的國資監管，關鍵是要實施企業分類監管。在改革過程中，中央、省、地三級設立特設機構分別代表國家專職履行出資人職責，國資部門的定位與證監會、銀監會不同，他是代表國家“履行出資人職責”的機構，不是“監管出資人的機構”。國資委作為國有資本運營主體，應有清晰的權力邊界并排他性地集中統一行使所有權，履行出資人職責，形成強的產權責任約束，成為所投資企業的“真老板”。
? ? 1.4.2.國外國有資產管理經驗
? ? 國有資產管理是全球各國政府普遍面臨的重要課題，全球發達國家經過三百余年發展已經形成相對完善的架構和運營流程，但不同國家的國有資產成因、國有資產在本國經濟中所起作用、管理模式及成效等許多方面呈現多樣化特點。
? ? 在以美國為代表的弱國有化意識形態中，民眾對政府干預經濟的信任度較低，民主黨或共和黨向來反對將國有化作為控制經濟的主要手段或工具，通常采取市場化的方式干預經濟發展。與之相對應，在新加坡、意大利等國家，國有化被作為在市場經濟體制下干預經濟發展的優異工具，在此基礎上不斷演化形成不同的管理特色。
? ? 從管理架構看，各國國有資產管理模式主要分為兩個類型：其一，“三級管理模式”，在政府和企業之間設立一層國有資產管理機構，有政府授權經營。新加坡、意大利、英國等國家主要采取這種模式，其中新加坡淡馬錫模式是亞洲地區的典范；其二，“二級管理模式”，由政府直接管理各種類型國有企業。美國、加拿大、法國、德國等國主要采取這種模式。
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? ? 案例：淡馬錫模式
? ? 1、公司簡介
? ? 淡馬錫控股(私人)有限公司（以下簡稱“淡馬錫”）成立于1974年，是新加坡最大的全資國有控股公司，由新加坡政府通過財政部100%控股。截至2013年3月31日，淡馬錫擁有總值2,150億新元的投資組合，在新加坡和中國的投資份額最大，分別占投資組合的30%和23%。
? ? 淡馬錫的投資著眼于四大主題：轉型中的經濟體、增長中的中產階級、強化中的比較優勢和新興的龍頭企業。它的投資組合涵蓋面廣泛，行業包括金融服務、電信、媒體與科技、交通與工業、生命科學、消費與房地產，以及能源與資源。自1974年成立以來，淡馬錫復合年化股東總回報率為16%，分別獲得評級機構穆迪和標準普爾所授予的Aaa /AAA整體企業信貸評級。
? ? 2、歷史變遷
? ? 淡馬錫成立之初的定位是作為國家經濟的操盤者，在籌建之時將建國期間由財政部創建的鋼鐵、造船等高投資、高風險企業收入旗下，以主導國內經濟為重任的身份出現。在上世紀八九十年代，伴隨著新加坡經濟取得超高速發展機遇，淡馬錫獲得高額收益回報。其后，1998年亞洲金融風暴令新加坡經濟遭受重挫，迫使淡馬錫將投資目光放到經濟發展更加快速的中國、印度等發展中國家，由此開啟其高投集團化管控投資模式。
? ? 在管理體制上，在管理體制方面，淡馬錫始終代表政府管理國有資產，依靠產權紐帶管理國有企業，采取市場化方式運作國有資本。淡馬錫在市場上以獨立法人面目出現，擁有充分的自主權，完全按市場方式經營，而政府在不直接參與的情況下有效實現其所有權。政府通過向淡馬錫委派董事控制人事權，通過審閱淡馬錫財務報告、討論公司經營績效和投資計劃等，把握企業發展方向，并通過直接投資、管理投資以及割讓投資等方式，確保國有資產保值增值。淡馬錫同樣不直接介入相關企業的經營和決策，而是通過加強董事會建設來實現對相關企業的有效監督和管理，淡聯企業同樣享有充分的經營自主權，完全按照商業原則運作。
? ? 3、投資架構
? ? 所謂淡馬錫模式，就是政府--淡馬錫--企業的三級監管體制，政府通過財政部持有淡馬錫100%的股權，淡馬錫持有下屬44家公司的股權，下屬子公司則可以通過投資、持股、設立子公司等方式，進一步擴大資本觸角范圍，形成政府到企業的6級管理層次，控制了500多家公司。
? ? 淡馬錫已組建企業發展部融合現有的多個平臺和項目，針對起步企業的風險投資以及新商業模式，以應對日新月異的機會和需求。
? ? 蘭亭能源（Pavilion Energy）：以10億美元的初始資本設立，基于區域對清潔能源日益增長的需求，尤其是液化天然氣供應鏈的相關業務。蘭亭能源將是一家獨立運營的淡馬錫投資組合公司，擁有自己的董事會、管理層和運營機制。
? ? 海麗凱（Heliconia）資本管理公司：為新加坡的中小企業提供成長資金。海麗凱已在幾家新加坡本地公司進行了起步階段的聯合投資，其中包括主營智能手機相機先進微光學元件的領先開發商 Heptagon 公司，以及高性能視頻游戲系統領域的領先企業 Razer。
? ? Clifford Capital ：于2012年底開始運營，重點是資助新加坡公司開拓新市場。子公司祥峰投資（Vertex）在亞洲及美國針對起步階段的企業進行投資。這兩家公司聯同海麗凱，為小型企業提供了不同增長階段所需資本。
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? ? 在對國有資產管理改革過程中，從全球視角來看，主要采取兩種思路：其一，以私有化為手段，改變原所有制架構；其二，原則上不改變所有制架構，著眼于經營機制和經營方式的提升。
? ? 上世紀70年代，受官僚主義和壟斷的影響，英國國有企業患上嚴重的“英國病”，企業效率很低、效益很差、嚴重缺乏市場競爭力，借助于撒切爾政府在70年代末發起的以股份制改造為手段的私有化運動，英國經濟在80年代初走出衰退，實現二戰后持續時間最長的增長。與其他國家國情不同，新加坡政府相對廉潔高效，并且一直堅持開放性的經濟政策，在發展過程中并未出現明顯的國有經濟瓶頸，但基于長效發展的考慮，新加坡在國有經濟表現不錯的情況下遠見性進行私有化嘗試，通過淡馬錫對參股或控股公司開展公司化、掛牌上市以及出售等處理措施，規避國有企業自身存在的弱點。
? ? 由于淡馬錫模式取得了很大的成功，積累了豐富的經驗，被認為是國資國企改革的標本。必須注意，淡馬錫模式所以能夠取得成功，關鍵并不在模式，而在于真正實現了政資政企分開，并嚴格依法管理。也就是說，模式只是一種形式和表象，能否實現政資政企分開和依法管理，才是內容與本質。也正因如此，在推進國資國企改革過程中，淡馬錫模式可以作為學習借鑒的經驗。但是，能否實現十八屆三中全會提出的改革目標，必須做到政資政企的真正分開以及依法管理。
? ? 所以，在推進國資國企改革過程中，切不要過度在乎采用何種模式，而應當將注意力更多地放在如何實現政資政企分開和依法管理方面。其中，最核心的內容就是政府放權，回歸到公共領域，將資源配置的決定權和企業的經營權歸還給市場和企業。
? ? 1.4.3.上海模式參考
? ? 上海是我國國有資產管理較為領先的地區，在既往改革路中處于先鋒位置，本輪改革浪潮中上海依然走在前列。2013年12月17日，“上海國資國企改革20條”正式發布，為新時期國資管理、國資布局、國有企業分別確立了目標，標志著備受矚目的上海國資改革邁出了實質性一步，上海再次成為中國深化體制改革的“試驗田”，未來3-5年，廣大國資國企如何深化改革發展內涵，加快“市場化、專業化、國際化”目標的實現，成為大家共同關心的課題。
? ? 優化產業布局：3-5年時間將80%以上國有資本集中在戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業。
? ? 培養龍頭企業：形成2-3家符合國際規則、有效運營的資本管理公司；5-8家全球布局、跨國經營，具有國際競爭力和品牌影響力的跨國高投集團；8-10家全國布局、海外發展、整體實力領先的企業高投集團；一批技術領先、品牌知名、引領產業升級的專精特新企業。
? ? 資本市場運作：利用國內外多層次資本市場，推動企業整體上市、核心業務資產上市或引進戰略投資者，成為公眾公司，實現投資主體多元化、經營機制市場化。
? ? 引入民資具體舉措包括允許民資參與已上市企業增發、民資參與非上市國企的股份制改造、民資與國資共設股權基金等，以此釋放國有資本。從當前政策和推進狀況看，上海版改革重要著力點是制度尤其是監管制度的創新，以國資改革帶動國企改革。
? ? 一個帶動、兩個提高、三個導向、四個重點是上海國資改革的關鍵點：
? ? “一個帶動”，就是以國資改革帶動國企改革；“兩個提高”，就是通過深化國資改革，提高國有企業活力、提高國有企業競爭力；“三個導向”，就是堅持市場化、專業化、國際化導向；“四個重點”，一是完善市國資委系統企業分類監管，二是深化市管企業法人治理結構改革，三是完善注重長效的激勵約束機制，四是建立公開透明規范的國資流動平臺。
? ? 國資流動平臺建設并非一蹴而就達成，在操作上將3年多前成立的上海國有資本管理公司再度激活，由具體管理國資國企事務轉向產業投資平臺監管、最終指向資本運作與管理的“淡馬錫式”。將上市公司部分股權或全部股權納入國資流動平臺，騰挪資金投入戰略性新興產業、先進制造業與現代服務業、基礎設施與民生保障等關鍵領域和優勢產業的建設等。實現國資從管企業到管資本的轉變，并充分發揮國資流動平臺配置資源的作用，優化國資布局和結構。而暢通國有資本合理流動渠道的背后，還有一條隱藏的邏輯鏈，即繼續加快企業股份制改革，實現整體上市或核心業務資產上市，推進開放性市場化重組整合。
? ? 未來上海國資放權可能性非常大。首先，對優質企業大膽讓權給創業者，比如之前出售家化，是上海市國資委成立以來，首次采取市場化方式大規模整體出售優質資產，為了形成更市場化的可持續發展機制。其次，對于旗下上市平臺，做不出成績的不再繼續握在手中，大膽出讓，讓給有能力的企業借殼。
? ? 根據上海國資公布的“十二五”規劃，到“十二五”末，上海國企90%以上的產業高投集團都要實現整體上市或核心資產上市。上汽高投集團、百聯高投集團、建工高投集團等大產業高投集團已實現整體上市，上海國資所屬待整合的資產范圍大幅縮小。而今的國資整合必須朝著“縱深”發展，更加突出主業和優勢，進行產業鏈升級。同時，未來上海國資“進退”更加張弛有度，對于部分上市平臺將有更多元化的安排。(據投中網站)
