2002年我國第一支政府引導基金—中關村創業引導基金設立，拉開了中國政府引導基金發展的序幕。經過十余年的跨越式發展，政府引導基金已經成為我國推動產業轉型升級、構建經濟增長新動能、實現產融互動發展的重要政策性金融工具。政府引導基金同時承載產業引導與資本撬動的雙重任務，而政府引導基金管理團隊的激勵機制和容錯機制普遍缺位，這始終制約其產業培育和扶持作用的發揮。2018年末，國務院辦公廳出臺了《國務院辦公廳關于推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》（國辦發〔2018〕126號），容錯機制躍入大眾的視野，吸引業內眾多人士的關注，接下來容錯機制將如何落地和執行？本文通過對政府引導基金過往重要管理規范的梳理，結合政府引導基金當前發展實際，從制度研究視角，演繹出政府引導基金的容錯機制的落地趨勢。
頂層設計的陸續完善，逐步構建起我國健全的政府引導基金運營體系
在政府引導基金十余年的跨越發展中，政府引導基金從粗放式管理逐漸向精細化管理轉變。2005年，我國首次出臺政府引導基金的官方文件《創業投資企業管理暫行辦法》(發改委令第39號)，明確提出政府可以設立創業投資引導基金，并通過參股和投融資擔保等方式扶持創業投資企業；2008年，國務院出臺《關于創業引導基金規范設立與運作的指導意見》國辦發〔2008〕116號，初步明確了引導基金的運作方式，管理架構和風險控制思路，成為我國政府引導基金合規運作的指導規范。此外，文件還提出“可在符合相關法律法規規定的前提下，事先通過公司章程或有限合伙協議約定引導基金的優先分配權和優先清償權，以最大限度控制政府引導基金的資產風險，以提供融資擔保方式和跟進投資方式支持創業投資企業的，引導基金應加強對所支持創業投資企業的資金使用監管，防范財務風險”，明確了政府引導基金的優先股身份。2015年，財政部出臺《政府投資基金暫行管理辦法》，拓寬政府引導基金支持領域，由創投領域拓寬至創新創業、中小企業、產業轉型升級和發展及基礎設施建設；在116號文件基礎上進一步提出了政府引導基金規模、存續期限、出資方案、投資領域、決策機制、基金管理機構、風險防范、投資退出、管理費用和收益分配等核心條款的細化要求，明確了基金運作的法律主體形式。同時，文件提出“投資基金的虧損應由出資方共同承擔，政府應以出資額為限承擔有限責任。”，接受了引導基金可以虧損的情況的存在；并首次提出政府引導基金可適當讓利的機制。2017年，國家發改委出臺《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》，通過其建立起的全國政府出資產業投資基金信用信息登記系統對全國政府出資的產業投資基金進行及時登記管理，同時將政府出資產業投資基金的績效評價工作納入到政府引導基金管理的重要工作，推動政府引導基金向精細化管理方向邁進。2018年末，國務院出臺了《國務院辦公廳關于推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》（國辦發〔2018〕126號），在第二批支持創新相關改革舉措推廣清單明確提出，要針對地方股權基金中的種子基金、風險投資基金設置不同比例的容錯率，以推動種子基金、風險投資基金投資企業發展早期。2020年2月，國家財政部出臺了《關于加強政府投資基金管理 提高財政出資效益的通知》（財預〔2020〕7號），提出實施政府投資基金全過程績效管理等六項規定，旨在提高財政出資效益，促進政府引導基金有序運行，以解決政府引導過往運行中存在的政策目標重復、資金閑置和碎片化等問題。
在政府引導基金發展的十余年間，我國政府方面陸續出臺的系列政策文件，對于引導基金的管理架構、運作機制、投資限制、政策目標、績效評價等方面給予明確的界定和約束，政府引導基金運營體系逐步趨于完善，實現精細化管理。從2008年的116號文到2018年的126號文，政府層面降低了對政府引導基金的財務收益追求，實現了從確認政府引導基金的優先股身份到實行讓利機制、接受虧損的機制劃轉。
容錯機制有助于松綁政府引導基金對早期子基金及項目的投資
根據基金業協會數據顯示：截至2020年11月末，國內私募股權、創業投資基金管理人共24611家，其中國有控股3152家，占比12.81%。從規模上來看，截至2020年底，國內私募股權、創業投資基金管理規模約15.91萬億元，其中國有控股基金的管理規模約為5.57萬億人民幣，占比約35%，國有創投機構和政府引導基金在中國創投行業中發揮著重要引領作用，扮演中流砥柱角色。而2019年以前鑒于國有資本“保值增值”、“不容有失”的工作要求，國有創投、政府引導基金投資難以突破制度約束構建政府引導基金的績效免責和容錯機制，而國有創投、政府引導基金從業人員敢為擔當、勇于作為的制度障礙，一定程度制約國有創投和政府引導基金產業扶持作用的發揮。為了突破當前政府引導基金發展的制度困境，2018年末，國務院出臺了《國務院辦公廳關于推廣第二批支持創新相關改革舉措的通知》（以下簡稱《通知》），容錯機制躍入大眾的視野。一石激起千層浪，江蘇省、青島市、廣州市紛紛響應國家層面的政策號召，先行先試構建政府引導基金的容錯機制，其他地區亦密切關注著其發展動向，對容錯機制躍躍欲試。
地方層面對政府引導基金的容錯機制設置
受2018年《通知》影響，各地地方政府引導基金開始了對容錯機制的嘗試。地方政府層面，《江蘇省政府投資基金管理辦法》制定了引導基金容錯機制，規定基金管理應當堅持保護改革、鼓勵探索、寬容失誤、糾正偏差，建立和實行容錯糾錯機制；對依照國家和江蘇省委、省政府有關決策規定實施，且未謀取私利，沒有實現預期目標或造成損失的，不作負面評價，并依法免除相關責任。《青島市新舊動能轉換引導基金管理辦法》規定，對已履行規定程序做出決策的投資，如因政策或市場風險等造成投資損失，不追究決策機構、受托管理機構責任。引導基金績效評價從整體效能出發，不對單只母（子）基金或單個項目盈虧進行考核。2020年《廣州市科技成果產業化引導基金管理辦法(修訂稿)》提出建立引導基金管理運作容錯機制，對已履行規定程序作出決策的投資，如因不可抗力、政策變動或發生市場（經營）風險等因素造成投資損失，不追究決策機構、受托管理機構責任；引導基金績效評價應從整體效能出發，對引導基金政策目標、政策效果進行綜合績效評價，不對單只母（子）基金或單個項目盈虧進行考核。
深圳市破冰前行，率先探索政府引導基金的容錯機制
深圳市先行先試探索設立政府引導基金的容錯機制，根據深圳市委書記王偉中在央視財經頻道《對話》欄目中透露，深圳市天使母基金“最高會承擔一個子基金投下去一個具體項目的40%的風險，就是劣后能夠承擔40%”。
深圳市天使母基金于2018年由深投控和深創投共同發起設立，并按照“專業化、市場化”的方式對天使母基金進行運營管理。
基金運作模式
深圳天使母基金管理人為深圳市引導基金投資有限公司，通過公開征集、子基金初審、立項、盡職調查、預審會、基金投委會等環節就子基金設立方案、投資建議、盡職調查報告等相關資料進行決策，管理公司將在投委會履行決策程序后10日內對擬投資子基金設立方案進行公示，并有序執行投資協議簽署及出資等工作。
為完善天使投資生態，服務好創新生態鏈，天使母基金積極探索開展多項創新業務，主要包括研究設立高成長性科技企業種子庫，為種子庫平臺企業提供融資路演、管理培訓、投后增值等多元生態服務；發起設立深港澳天使投資人聯盟，廣泛吸引早期投資機構、技術源頭單位和科技成果轉化機構加入，開發上線科技型初創企業線上種子庫、推動建立天使項目培育空間“天使薈”；研究完善天使投資環境的系列政策措施，為早期科技項目提供近1萬平方米辦公場地和專業服務及資金支持，以打造天使投資生態體系。
容錯機制的實行
在實際運行中，深圳市天使母基金與子基金共同承擔風險，但在收益部分，深圳天使母基金只收回本金，超額收益全額讓渡，讓利力度在國內前所未有。根據深圳市委書記王偉中在央視財經頻道《對話》欄目中提到，深圳市天使母基金“最高會承擔一個子基金投下去一個具體項目的40%的風險”，更好的發揮了政府引導基金對社會資本的撬動和引導作用，深圳天使母基金的做法在國家層面被給予了充分肯定，并于2020年11月19日受到了國務院的通報表揚。
政府引導基金容錯機制探討
部分地區嘗試建立政府引導基金容錯機制，主要就政府引導基金作出的投資決策是否已履行規定投資決策程序、是否存在道德風險等進行免責的界定，并倡議從政府引導基金的整體效能出發，對政府引導基金政策目標、政策效果進行綜合績效評價，不對單只母（子）基金或單個項目盈虧進行考核。但是通過對相關政策的梳理，并沒有對容錯機制的實施作出清晰界定，也沒有對政府引導基金管理團隊履職盡責的邊界作出明確劃分。未來在實際操作中，容錯機制的真正實施可能會從以下四個步驟著手：一是國家層面應明確多部門協調的容錯機制頂層設計;二是各地政府應出臺或施行相應政府引導基金容錯機制的具體措施；三是在容錯機制推行背景下，政府引導基金績效評價體系可能得到優化；四是政府引導基金投資的容錯范圍或逐漸擴大。
國家層面應明確多部門協調的容錯機制頂層設計。當前政府引導基金管理架構頂層主要由國家發改委、科技部、工業與信息化部等與財政部打“組合拳”，實施對政府引導基金的整體投資計劃等大方向的管理，但在實際運作中，業務部門具有產業發展、產業扶持和基金返投的訴求，財政部門具有提高財政資金使用效率，對國有資產保值增值的需求。而容錯機制的實施或引發業務部門與財政部門的監管矛盾點，需從國家層面做好制度梳理，建立多部門協調的容錯機制，對于投資種子基金、天使基金等偏早期的政府引導基金形成統一的監管方向和監管標準，從而推動政府引導基金容錯機制的落地實施。
各地政府應相應出臺或施行政府引導基金容錯機制的具體措施。在容錯機制頂層設計明確后，政府引導基金的容錯機制或會逐步得到各地區的應用和推廣。在制度施行環節，具體監管部門將需明確容錯機制的適用對象和容錯邊界。容錯機制將主要適用于100%投資于種子基金、天使基金等偏早期基金以及按比例投資早期基金的綜合基金，綜合基金具體是否適用容錯機制及容錯比例，主要取決于各政府引導基金發展訴求及地方監管標準。在政府引導基金管理團隊容錯的邊界界定方面，未來可在以下幾方面著手：管理團隊是否按照引導基金的常規投資決策流程執行對外投資的決策；管理團隊投后管理環節是否按節點跟蹤和對接已投子基金運行情況、監督子基金執行全國政府出資產業投資基金信用信息登記系統完成重大事項更新等；政府引導基金管理機構是否建立完善的內部控制、外部監督制度和風險約束機制；政府引導基金從投資子基金退出時，應當按照約定的條件退出，若前期沒有約定的，應聘請具備資質的資產評估機構對出資權益進行評估，作為確定投資基金退出價格的依據。
政府引導基金績效評價體系可能得到優化。《國家發展改革委辦公廳關于做好政府出資產業投資基金績效評價有關工作的通知》（發改辦財金〔2018〕1043號）作為政府引導基金的指導文件，主要對政府引導基金的政策效應、管理效能、信用水平、經濟效益等維度進行績效考核評價。其中管理效能維度主要考核基金管理人的規范性和專業性；經濟效益維度涵蓋對處于退出期基金的投資基金收益情況和已投企業的運營情況進行績效考核。容錯機制的探索，導致各地區亦在嘗試優化政府引導基金的績效評價機制，未來政府引導基金監管部門可對于投資早中期的政府引導基金進行單獨的績效考核，且弱化其經濟效益維度的權重設置，弱化投資業績指標的設置。
政府引導基金的容錯范圍或逐漸擴大。青島、廣州等地區率先提出容錯機制，對于對已履行規定程序作出決策的投資，不追究其責任。而對于投資階段更早，或投資行業更受支持的天使引導基金或特定行業引導基金，容錯的范圍可能會從“不追究責任”擴大到“引導基金可以優先承擔風險”。深圳天使母基金將最高會承擔一個子基金投下去一個具體項目的40%的風險。
政府財政資金參與風險投資必然會存在傳統財政資金保值增值與風險投資帶來一定資金風險的矛盾。因此，做好政府引導基金容錯機制的頂層設計是推動政府引導基金更好的完成支持創新創業和產業發展任務的關鍵因素。
（融中財經）
